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权威人士解析:文化产业促进法缘何姗姗来迟 2014/11/07
【来源】中国文化报 【日期】2014/11/07 【打印】

十八届四中全会首次专题讨论依法治国问题,而文化领域的法治建设是全面推进依法治国的重要内容。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出要制定文化产业促进法,据中国经济网文化产业频道记者了解,制定文化产业促进法的提议早已有之,学界、法律界、业界都多有期待,那么,制定文化产业促进法有何制度意义和现实意义?哪些原因导致文化产业立法迟迟未能实现?如何切实推进文化产业促进法的制定和实施呢?就此,中国经济网文化产业频道记者采访了相关人士来探讨上述问题。

文化产业促进法缘何迟迟未诞生?

近年来,文化产业各级主管部门根据产业实际发展的需要,出台了一系列政策法规,以2014年为例,先后出台了《关于深入推进文化金融合作的意见》、《推动特色文化产业发展的指导意见》、《关于支持小微文化企业发展的实施意见》等政策,初步形成了法律、行政法规和部门规章相互衔接、相互配套的文化法律体系框架。但是,从总体上来说,我国文化产业立法仍然相对滞后,行政法规和部门规章有制定较为快捷等优点,但也存在层级低等问题。

中央政策研究室副主任、中央宣传部副部长王晓晖撰文指出,在我国240多部现行法律中,文化类法律只有5部,低于教育、科技、卫生等方面的立法。此外,不少方面还存在立法空白,新闻出版、广播电视等重要领域只有一些行政法规和部门规章,公共文化服务、文化产业发展、新兴媒体管理方面的立法也比较欠缺。那么,文化产业促进法缘何迟迟未诞生呢?

北京大学文化产业研究院副院长陈少峰在接受中国经济网文化产业频道记者采访时指出,当前我国文化产业立法存在着三大困难,一是“上位法”缺失,如广电总局的部门规章、各地政府的地方规章立法找不到框架支撑;二是就文化产业的特点来说,文化领域立法具有特殊性,意识形态属性强,在我国改革发展中,对于文化产业领域出现的各类问题评价标准并不一致,且一直处在变动中,更多地体现为“评价性、议论性”的特点,法律很难界定;三是全国各地文化产业发展情况参差不齐,制定法律的普适性较差。

北京大学法治研究中心助理研究员、法学博士徐斌在接受中国经济网文化产业频道的记者采访时表示,据媒体报道,早在2010年左右,文化部就着手起草《文化产业促进法》。但这部统一文化产业法律体系的重要法律迟迟“跳票”,现法呈现出“过”与“不及”的现状。

与其它产业领域相比,文化产业拥有双重属性,即经济与文化。所谓的“过”指的是现法偏重了文化方面管理。一些行政机构的部门规章与行政行为强调的是文化属性,文化法律制度对文化产业的经济属性缺乏关注。

所谓的“不及”指的是政府部门在文化产业的发展上缺乏统一有效的文化市场管理与产业宏观调控法律准则。由此导致的结果是,政府各部门在各文化领域“各行其是”地管理,呈现出一种多头管理的法律现状。从法律经济学的角度来看,法律的作用在于明晰产权,减少市场交易的成本。多头管理却在无形中增加了文化市场交易的成本。

徐斌表示,以影视剧的版权为例,在当前的法律体系下,我们拥有多个行政部门与机构进行管理。由于缺乏上位法的统一,这些版权管理机构所制定的规则不免冲突。混乱的法律导致影视版权不清晰,这也是文化金融体制建设难以突破的原因之一。

制定文化产业促进法有何意义?

陈少峰表示,制定文化产业促进法主要有两点作用,一是对现有的行政法规和部门规章进行梳理,并赋予其更高地法律地位,增强法律效力、执行力;二是通过制定和实施文化产业促进法,尽可能地在文化产业领域里树立起法律意识,从而使得法律框架和文化企业实际作为更吻合。

北京大学文化产业研究院副院长向勇在录制中国经济网文化产业频道品牌视频栏目《文化名人访》时曾指出,制定《文化产业促进法》,可以通过法律来规范部门和部门之间的边界行为;可以解决文化资源被不同的地区抢夺的现象;还可以有效区分政府在文化事业与文化产业之间的职责与权力。

徐斌对此的看法是,十八届四中全会中提出的“文化产业促进法”的立法方向具有重要意义。首先,它有助于促进协同管理。在文化产业促进法的统一指导下,作为下位法的行政法规、部门规则可以形成严密的法律体系,各管理机构之间也可以逐步从多头管理转型为协同管理,为文化市场中的主体提供稳定的预期。

其次,它有助于政府宏观调控有法可依。中国文化产业正处在转型升级阶段,技术革新、模式创新等产业变化都要求政府的管理职能发生转变。过往的政府管理方式已经无法适应产业的高速发展现状。文化产业促进法为政府管理划定适当的界限,为社会留出创新的空间,更有助于政府发挥市场宏观调控的职能。

最后,它有助于改善文化执法状况。文化产业促进法的指导思想特别强调“促进社会效益和经济效益有机统一”。作为社会效益的文化审查制度应当依法而行,才能与经济效益有机统一。无论是影视禁令,还是图书出版审查,这些行政裁量行为都应当拥有公开透明的法律依据。

如何切实推进文化产业立法?

陈少峰以美国为例,提出了对文化产业促进法制定思路的建议。他指出,美国传媒、通讯等行业都有具体的行业法律,对于能够制定法律的行业内容进行了明确规定;而对于教育、文化创意、意识形态等领域的立法,则更多地发挥保护公平竞争、明确权利义务、维持平等地位等方面的作用。

具体到我国,文化产业促进法要体现其“行政推动”作用,做好组织社会资源进入文化产业领域、促进文化产业平等主体地位建立、对现有的法规政策进行梳理和提供法律支持等方面的工作。

国家行政学院文化政策研究中心主任祁述裕撰文指出,除了文化产业促进法,还应加紧启动或完善公共文化服务保障法、演出法、出版法、电影法、新闻法、图书馆法、博物馆法、文化市场管理法等文化立法工作,做到立法先行。

文化产业促进法出台对文化企业带来双重挑战

在徐斌看来,文化产业促进法的出台会给文化企业带来两个挑战。

一是行业标准化。文化产业促进法意味着中国的文化市场拥有了规范化的游戏规则。在未来的市场竞争中,企业能够胜出的关键在于谁能够首先进行规范化、标准化运营文化产品,建立现代企业的制度体系。可以说,文化产业促进法开启的是文化企业之间有关行业标准、行业规范的“软实力”竞争。

二是企业社会责任。与其它产业的企业不同,文化企业的社会责任除了依法纳税与慈善捐助之外,还有一项称之为“文化税”的社会责任。正如习主席在“全国文艺工作座谈会”上的讲话中所强调的,社会主义文艺,从本质上讲,就是人民的文艺。中国的文化企业在追求经济效益的同时,应当注意文化产品的文化属性,制作出符合人民需求的文化内容。如果这项社会责任在文化产业促进法落实为具体的法律条文与指导思想,文化企业就必须缴纳这份“文化税”。

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